Når helsepersonellet havner i gapestokken

Mange helsepersonell opplever i løpet av en lang yrkeskarriere på et eller annet tidspunkt å bli mistenkt, rettmessig eller urettmessig, for å ha opptrådt i strid med helselovgivningen. En slik sak kan resultere i at tilsynsmyndigheten åpner en tilsynssak etter bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a, det vil si en sak hvor det vurderes om helsepersonellet skal ilegges en administrativ reaksjon etter helsepersonelloven kapittel 11.

Følgende 775 år gamle sitat benyttes ofte av jurister for å beskrive typiske kjennetegn ved en godt utformet lov:

Loven skal være ærlig og retfærdig,
taalelig, efter Landets Sædvane,
passende og nyttig og tydelig,
saa at alle kan vide og forstaa, hvad Loven siger.

Sitatet er hentet fra innledningen til tredje avsnitt i fortalen til Jyske Lov fra 1241, men kan tjene som en treffende rettesnor for hva som anses som god juss den dag i dag.

Er det virkelig rettferdig, tålelig og passende at helsepersonellet i tilsynssaker har et såpass svakt vern om egen identitet når opplysningene gjøres tilgjengelig på internett? Det oppfattes som belastende for helsepersonellet hvis det legges ut opplysninger åpent tilgjengelig på internett om at vedkommende er fratatt eller har fått begrenset autorisasjonen, eller fått en advarsel.

Min opplevelse gjennom 15 års møter med elever, studenter og ulike helsepersonell er at dette i hvert fall ikke fremstår som spesielt tydelig. Denne artikkelen handler om helsepersonellets relativt svake vern mot at identifiserende opplysninger blir tilgjengelig for alle gjennom forvaltningens offentlige postjournaler. Fra 2009, hvor Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) ble lagt ut på internett i søkbar form, ble problemet ytterligere aksentuert.

Vis mer

Vis mindre

2. Alles innsynsrett i administrative reaksjoner mot helsepersonell

Enhver kan når som helst, og uten å oppgi noen grunn, henvende seg til Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) og be om å få opplyst om et helsepersonell noensinne har fått en advarsel, har fått autorisasjonen suspendert, tilbakekalt eller begrenset, eller er ilagt en annen form for administrativ reaksjon etter helsepersonelloven kapittel 11.

Man må identifisere det angitte helsepersonell og be om disse opplysningene. Henvendelsen kan skje pr e-post, og man får svar på e-post. Adressen for slike henvendelser er postmottak(Bytt ut denne parentesen med @ tegnet)helsetilsynet.no.

Behandlingen hos Helsetilsynet er gratis. Det følger av Offentlighetsforskriften § 4 at det kan tas betaling først når det begjæres papirkopier i et antall som overstiger 100 A4-ark i én og samme sak. I så fall kan det kreves én krone per ark utover de første hundre, samt porto for hele forsendelsen.

Det kan også tas betaling for faktiske kostnader hvis det kreves utskrifter i uvanlig format, høykvalitetskopier eller til annet lagringsmedium enn papir.

I løpet av 2009 ble postjournalene til en rekke forvaltningsorganer, herunder fylkesmennene og Statens helsetilsyn, tilgjengelig via OEP på internettadressen https://oep.no, som er en nettbasert innsynstjeneste i postlistene fra departementer, fylkesmenn, tilsyn og direktorater. Tjenesten er tilgjengelig for enhver, med Kommunal- og moderniseringsdepartementet som eier og med Direktoratet for forvaltning og IKT som forvaltnings- og administrasjonsansvarlig. Hensikten var å styrke offentlighetsprinsippet ved å fremme åpenhet og lette tilgjengeligheten til dokumenter i forvaltningen. Brukerne kan søke i postjournalen, og enkelt bestille innsyn i de dokumenter de måtte ønske. Særlig pressen er en flittig bruker av OEP.

Blir helsepersonell mistenkt for å ha brutt helsepersonelloven eller annen helselovgivning, og Helsetilsynet vurderer å gi en advarsel, suspendere, tilbakekalle eller begrense autorisasjonen, eller iverksette andre administrative tiltak etter helsepersonelloven kapittel 11, blir helsepersonellet som hovedregel identifisert med navn i OEP. Denne praksisen baserer seg på en fortolkning av taushetsplikten i forvaltningsloven, sett i sammenheng med offentlighetslovens krav om offentlighet i forvaltningen.

En sentral prinsipputtalelse fra Justis- og beredskapsdepartementet av 24.8.2010, som er retningsgivende for forvaltningen, slo fast at opplysninger om slike tjenesterelaterte reaksjoner mot helsepersonell ikke regnes som «noens personlige forhold» som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1.

Vis mer

Vis mindre

3 Taushetsbelagte eller offentlig tilgjengelige opplysninger

3.1 Taushetsplikten i forvaltningsloven

Fylkesmennene og Helsetilsynet er offentlige organer som er underlagt blant annet forvaltningsloven og offentlighetslovens. Mens forvaltningsloven har bestemmelser som pålegger taushetsplikt for blant annet opplysninger om «noens personlige forhold», fastslår offentlighetslovens at opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt skal være offentlige.

Hovedregelen om taushetsplikt for forvaltningsorganer som fylkesmennene og Helsetilsynet følger av forvaltningsloven § 13:

§ 13. (taushetsplikt).

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

1) noens personlige forhold, eller

2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal reknes som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.

Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i denne paragraf i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.

Bestemmelsen fastslår taushetsplikt for to hovedtyper opplysninger;
1) «noens personlige forhold» i første ledd nr 1, og
2) opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter samt konkurransesensitive drifts- og forretningsforhold i første ledd nr 2.

Den relevante bestemmelsen for hensynet til skjerming av opplysninger om helsepersonellet selv er taushetsplikten for «noens personlige forhold».

Et vilkår for taushetsplikten er at den kan knyttes til enkeltpersoner det er mulig å identifisere. Anonymiserte opplysninger er ikke underlagt taushetsplikt.

Tilsynssaker mot helsepersonell kjennetegnes ved at de normalt både inneholder opplysninger om pasienter og om helsepersonellet. Alle opplysninger om pasienters helsemessige forhold eller andre personlige forhold som fremkommer i en tilsynssak er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1. Slike opplysninger er derfor alltid unntatt fra innsyn. Pasientens navn fremkommer derfor ikke av fylkesmennenes eller Helsetilsynets postjournal, eller av den elektroniske postjournalen i OEP. Taushetsplikten i saken ivaretas normalt ved å unnta pasientens navn og andre identifiserende kjennetegn gjennom en sladding av disse opplysningene i saksdokumentene.

Taushetsplikten om «noens personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1 gjelder i utgangspunktet også til vern for helsepersonellet selv i tilsynssakene. Men det er viktige begrensninger i hvilke opplysninger som i norsk rett er ansett å inngå i gruppen «noens personlige forhold» i tilsynssakene.

Den viktigste begrensningen er at selve det forhold at et helsepersonell er ilagt en administrativ reaksjon (advarsel, suspensjon, tilbakekall, begrensning el.) ikke er omfattet av taushetsplikten. Sammenholdt med bestemmelsen i Arkivforskriften § 2-7 (se kapittel 3.5.3 nedenfor) som fastslår at opplysninger om sender og/ eller mottaker skal angis ved registrering i postjournalen, betyr dette at helsepersonellets navn vil fremkomme av postjournalen i alle tilsynssaker som inneholder korrespondanse til eller fra helsepersonellet. Av samme bestemmelse fremgår også at innføringen i dokumentet skal inneholde opplysninger om «sak, innhald eller emne». I OEP – som er offentlig tilgjengelig i søkbar form på internett – fremkommer derfor helsepersonellets navn sammen med nærmere opplysninger fra tilsynssaken. Se kapittel 3.8 for en illustrasjon av hvordan dette systemet virker i praksis.

Innsyn i saken gis i slike tilfeller ofte ved å sladde ut pasientens navn, men gi innsyn i øvrige anonymiserte opplysninger.

Selv om pasientenes navn alltid unntas fra innsyn, er ikke det samme nødvendigvis situasjonen for helsepersonellet som tilsynssaken retter seg mot.

Vis mer

Vis mindre

3.2 Offentlighetsprinsippet i offentlighetsloven – innsynsretten

3.2.1 Hovedregelen

Hovedregelen om offentlighet fremgår av offentlighetsloven § 3:

§ 3. Hovudregel

Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.

Avgrensningen mellom taushetsplikten i forvaltningsloven og offentlighetsprinsippet i offentlighetsloven følger av offentlighetsloven § 13 første ledd. Opplysninger underlagt taushetsplikt unntas fra offentlighetens innsynsrett.

§ 13. Opplysningar som er underlagde teieplikt

Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.

Føresegnene i forvaltningsloven om teieplikt gir sjølvstendige rettssubjekt som er nemnde i § 2 første ledd bokstav c eller d i lova her, høve til å gjere unntak for dokument og opplysningar i same omfang som dei gir forvaltningsorgan det.

Gjeld innsynskravet eit dokument som inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, og denne plikta fell bort dersom den som har krav på tystnad samtykkjer, skal innsynskravet saman med ei eventuell grunngiving på oppmoding leggjast fram for vedkommande med ein høveleg frist til å svare. Svarar vedkommande ikkje, skal dette reknast som nekting av samtykke.

I det offentlige er det derfor «enten-eller»; enten er opplysningene underlagt taushetsplikt, eller så er de offentlige. Og er opplysningene offentlige, skal innsynet som hovedregel være gratis, se offentlighetsloven § 8. Dette i motsetning til situasjonen for private aktører, hvor det ikke gjelder noe alminnelig prinsipp om offentlighet for opplysninger.

Ved delegeringsvedtak av 7.11.2013 nr 1297 har Helse- og omsorgsdepartementet med virkning fra 1.1.2014 delegert ansvaret for behandling av klager på fylkesmennenes avgjørelser etter offentlighetsloven til Statens helsetilsyn, innen saksområdet helse. Dette innebærer at Statens helsetilsyn, som fra før er ansvarlig for tilsyn og er klageorgan for vedtak fattet av fylkesmennene innen helse, fra 1.1.2014 også ble klageinstans for klager etter offentlighetsloven for saker innen helse, jf offentlighetsloven § 32.

Vis mer

Vis mindre

3.2.2 Dokumenter med begge opplysningstyper

En rekke dokumenter som behandles av Helsetilsynet inneholder både opplysninger som er underlagt taushetsplikt, og opplysninger som ikke omfattes av taushetsplikten. I slike situasjoner skal de deler av dokumentet som ikke er taushetsbelagt være offentlige. Dette gjelder med mindre de offentlige delene alene gir et klart misvisende inntrykk av innholdet eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold. Hjemmelen for å unnta hele resten av dokumentet fremgår av offentlighetsloven § 12.

§ 12. Unntak for resten av dokumentet

Når organet gjer unntak frå innsyn for delar av eit dokument, kan det også gjere unntak for resten av dokumentet dersom

a) desse delane aleine vil gi eit klart misvisande inntrykk av innhaldet,

b) det vil vere urimeleg arbeidskrevjande for organet å skilje dei ut, eller

c) dei unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet.

Det var en villet praksis at allmennhetens rett til innsyn i offentlig virksomhet ble styrket da den nye offentlighetsloven tok til å gjelde fra 2009. Muligheten til å gjøre unntak fra innsyn ble mindre ved at unntaksvilkårene ble strengere, og kravet til begrunnelse for avslag på innsyn ble også skjerpet. Fra 1.1.2009 ble det også fastsatt en ny Offentlighetsforskrift med mer utdypende bestemmelser.

3.3 Merinnsyn - meroffentlighet

Selv om et dokument eller opplysninger i dette kan unntas fra offentlighet etter taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13, jf offentlighetsloven § 13 første ledd, fastslår offentlighetsloven at Helsetilsynet alltid skal vurdere om et dokument likevel skal gjøres kjent, helt eller delvis. Dette prinsippet betegnes merinnsyn eller meroffentlighet. Offentlighetsloven §11 pålegger vurdering av merinnsyn:

§ 11. Meirinnsyn

Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.

3.4 Personopplysningsloven - personvern

3.4.1 Personopplysningsloven, -direktivet og -forordningen

Personopplysningsloven har vilkår som må være oppfylt for at personopplysninger skal kunne «behandles», og gir nærmere regler om slik behandling. Personopplysninger er «opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson» etter definisjonen i § 2 nr 1. Juridiske personer (selskaper, foreninger etc) er ikke omfattet av vernet i personopplysningsloven.

Personopplysningsloven regulerer kun behandling av personopplysninger som skjer helt eller delvis med elektroniske hjelpemidler, se § 3 første ledd bokstav a). Hvis dokumenter som inneholder personopplysninger offentliggjøres, for eksempel på internett via OEP, eller det gis innsyn i opplysninger pr e-post, vil dette være en behandling av personopplysninger med elektroniske hjelpemidler.

Personopplysningsloven vil dessuten gjelde hvis personopplysninger offentliggjøres eller det gis innsyn uten bruk av elektroniske hjelpemidler, men da kun hvis personopplysningene inngår i et personregister, se § 3 første ledd bokstav b).

Den norske personopplysningsloven bygger på EUs Personverndirektiv (95/46/EF). Den senere Personvernforordningen (Forordning 2016/679) ble vedtatt i EU i april 2016, og vil fra 25.5.2018 avløse personverndirektivet innenfor EU. For Norge vil forordningen måtte inntas i EØS-avtalen, uten forandringer, hvis den skal få anvendelse i Norge. Den viktigste endringen er at den nye forordningen utvider virkeområdet for EUs personvernlovgivning til også å omfatte alle utenlandske selskaper som behandler data om innbyggere i EU/EØS, uavhengig av hvor virksomheten er basert (for eksempel USA, Asia eller Afrika).

Vis mer

Vis mindre

3.4.2 Behandling av personopplysninger ved hjelp av elektroniske hjelpemidler

Behandles personopplysninger i strid med personopplysningsloven eller forskrifter til loven, kan Datatilsynet i medhold av § 46 gi pålegg om at behandlingen skal opphøre, eller stille vilkår som må oppfylles for at den skal være i samsvar med loven. Et praktisk vilkår å kunne stille er at bestemte opplysninger i dokumentet (OEP) utelates, før dokumentet gjøres tilgjengelig på internett. Dette kan Datatilsynet gjøre med hjemmel i personopplysningsloven § 46, jf § 11 første ledd bokstav b) og/ eller c).

Det følger allerede av Offentlighetsforskriften § 7 annet ledd bokstav c) at opplysninger som regnes som sensitive etter personopplysningsloven § 2 nr 8 skal fjernes fra det som offentliggjøres på internett. Dette er opplysninger i dokumenter om helsepersonellets:

a) rasemessig eller etnisk bakgrunn, eller politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning,
b) at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling,
c) helseforhold,
d) seksuelle forhold,
e) medlemskap i fagforeninger.

Personopplysningsloven § 6 første ledd fastslår at loven ikke begrenser innsynsretten etter offentlighetsloven, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Hvis det foreligger innsynsrett etter offentlighetsloven, skal det gis innsyn i opplysningene, uten at det er nødvendig å vurdere om vilkårene for behandling av personopplysninger i personopplysningsloven § 8 og 9 og i personverndirektivet artikkel 7 og 8, er oppfylt.

Foreligger det ikke innsynsrett, men Statens helsetilsyn vurderer at det vil utøve merinnsyn/-offentlighet etter offentlighetsloven § 11 for opplysningene i dokumentet, må det i hvert enkelt tilfelle vurderes om det er forenlig med personverndirektivet å offentliggjøre personopplysninger på internett. I slike tilfeller er ikke behandlingen i form av offentliggjøringen på internett, «fastsatt i lov» etter bestemmelsene i personopplysningsloven § 8 annet alternativ og § 9 første ledd bokstav b).

I sin uttalelse av 16.7.2004 har Lovavdelingen beskrevet hvordan en mener forvaltningen bør praktisere denne grensedragningen. Lovavdelingens innledende hovedkonklusjoner er følgende:

Dokumenter underlagt innsynsrett etter offentlighetsloven: Etter personopplysningsloven § 6 første ledd skal det i disse tilfellene som utgangspunkt gis innsyn uten at det er nødvendig å vurdere om vilkårene for behandling av personopplysninger i personopplysningsloven eller personverndirektivet er oppfylt. Innsyn kan da også som utgangspunkt gis ved bruk av elektroniske hjelpemidler. Offentlighetsloven gir imidlertid ikke den enkelte noe krav på at dokumentene skal gjøres tilgjengelige for enhver over internett. Lovavdelingen antar på denne bakgrunn at personopplysningsloven gjelder dersom dokumentene legges ut på internett.

Utøvelse av meroffentlighet: I disse tilfellene må offentliggjøring av dokumenter fra et personregister eller ved hjelp av elektroniske hjelpemidler, oppfylle et vilkår i personopplysningsloven §§ 8 og 9. Forholdet til personverndirektivet må vurderes særskilt.

Datatilsynets adgang til å stille vilkår etter § 11: Lovavdelingen antar at Datatilsynet kan stille vilkår etter personopplysningsloven § 11 bare dersom utleggingen på nettet er i strid med personopplysningsloven §§ 8 eller 9 eller personverndirektivet artikkel 7 eller 8.

Utelatelse av fødselsnummer: Vi antar at personopplysningsloven § 8 i de fleste tilfeller vil være til hinder for å legge ut dokumenter på nettet dersom ikke opplysninger om fødselsnummer i dokumentet blir utelatt.

Offentlighetsforskriften § 6 har bestemmelser som pålegger offentliggjøring av OEP over internett, men bestemmelsen er ikke satt i kraft ennå, se overgangsreglene i Offentlighetsforskriften § 12. Inntil dette skjer vil derfor personopplysningslovens bestemmelser gjelde for alle opplysninger forvaltningsorganer gjør tilgjengelig i OEP.

Betydningen av at offentliggjøring inntil videre også er underlagt personopplysningsloven, vil være at offentliggjøringen må oppfylle vilkårene i personopplysningsloven § 8 til behandlingsgrunnlag, og for behandling av sensitive opplysninger må også det kvalifiserte kravet til behandlingsgrunnlag etter § 9 oppfylles. Datatilsynet har anledning til å stille vilkår etter personopplysningsloven § 11 bokstav b) og/eller c), jf § 46, hvis offentliggjøringen på internett er i strid med bestemmelsene i § 8 og § 9 eller personverndirektivets artikkel 7 eller 8.

Vis mer

Vis mindre

3.5 Skjerming av navn i offentlige postjournaler

3.5.1 Postjournalen som skal være tilgjengelig på internett – ikke ennå i kraft

Det fremgår av Offentlighetsforskriften § 6 første ledd bokstav c) og d) at henholdsvis Statens helsetilsyn og fylkesmennene skal gjøre postjournalen sin tilgjengelig for allmennheten på Internett:

§ 6. Tilgjengeleggjering av journalar på Internett

Følgjande organ som fører elektronisk journal, skal gjere journalen tilgjengeleg for ålmenta på Internett:

a) alle departementa og Statsministerens kontor

b) alle dei statlege direktorata som har heile landet som verkeområde

c) alle dei statlege tilsyna som har heile landet som verkeområde

d) fylkesmennene.

Plikta til å gjere journalen tilgjengeleg på Internett omfattar berre den sentrale eininga i eit direktorat eller eit tilsyn som også har regionale einingar. Utanriksdepartementet kan fastsetje at utanriksstasjonar som fører eigen elektronisk journal, skal gjere han tilgjengeleg for ålmenta på Internett. Det overordna departementet avgjer i tvilstilfelle om eit underlagt organ er omfatta av plikta til å gjere journalen tilgjengeleg på Internett.

Følgjande organ er ikkje i noko tilfelle omfatta av plikta til å gjere elektronisk journal tilgjengeleg på Internett:

a) Regjeringsadvokaten

b) Riksadvokaten

c) Etterretningstenesta

d) Politiets tryggingsteneste (PST)

e) Patentstyret

f) Nasjonalt tryggingsorgan

g) Norsk pasientskadeserstatning

h) Pasientskadenemnda.

Innhaldet i journalar som blir gjorde tilgjengelege på Internett, skal vere i samsvar med arkivforskrifta § 2-7 fyrste ledd andre punktum. I tillegg skal journalen opplyse om kontaktpunkt for den enkelte sak hos det aktuelle organet. Når opplysningar ikkje er tekne med i offentleg journal, jf. arkivforskrifta § 2-7 andre ledd, skal utelatinga og fullstendig unntaksheimel gå fram av journalen. Dersom det er teke avgjerd om at eit dokument heilt eller dels skal vere unnateke frå innsyn, kan journalen innehalde opplysning om dette i form av fullstendig unntaksheimel og med opplysning om unntaket gjeld heile eller delar av dokumentet.

Opplysningar som er nemnde i § 7 andre ledd, skal ikkje gå fram av offentleg elektronisk journal. Slike opplysningar skal heller ikkje gå fram av journal eller liknande register som eit organ som ikkje er omfatta av ordninga etter fyrste ledd gjer tilgjengeleg på Internett. Offentleg elektronisk journal for organ som er omfatta av ordninga etter fyrste ledd, skal innrettast slik at det ikkje skal vere mogleg å få treff på personnamn i innførslar i journalane som er eldre enn eit år.

Denne bestemmelsen er imidlertid, når dette skrives, ikke satt i kraft, se Offentlighetsforskriften § 12 første ledd. Det er foreløpig uklart når dette vil skje. Inntil bestemmelsen settes i kraft med plikt til å gjøre offentlig elektronisk postjournal tilgjengelig på internett, følger det av offentlighetsloven § 10 tredje ledd at forvaltningen kan gjøre dokumenter tilgjengelig på Internett, med unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt.

Når § 6 trer i kraft ligger det en begrensning i siste ledd som innebærer at det ikke skal være mulig å få treff på personnavn på innførsler i postjournalene som er eldre enn ett år. Dessuten skal taushetsbelagte opplysninger ikke fremkomme av OEP. I dag er det imidlertid mulig å søke på personnavn i OEP for dokumenter som er betydelig eldre enn ett år gamle.

Vis mer

Vis mindre

3.5.2 Dokumenter som kan gjøres tilgjengelig på internett

Offentlighetsforskriften § 7 har bestemmelser om hvilke dokumenter som forvaltningsorganet kan gjøre tilgjengelig på Internett:

§ 7. Tilgjengeleggjering av dokument på Internett

Organ som er omfatta av offentleglova, kan gjere dokument tilgjengelege for ålmenta på Internett.

Følgjande skal ikkje gjerast tilgjengeleg på Internett:

a) opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov

b) opplysningar som det kan gjerast unntak frå innsyn for etter § 9 i forskrifta her

c) opplysningar som nemnde i personopplysningslova § 2 nr. 8

d) fødselsnummer, personnummer og nummer med tilsvarande funksjon

e) opplysningar om lønn og godtgjering til fysiske personar, med unntak for opplysningar om lønn og godtgjering til personar i leiande stillingar i det offentlege og i leiande stillingar eller i styret i sjølvstendige rettssubjekt

f) materiale som ein tredjepart har immaterielle rettar til, med unntak for slikt materiale som er nemnd i § 5 fyrste ledd andre punktum og for materiale der rettshavaren samtykkjer til at materialet blir gjort tilgjengeleg.

Organ som gjer dokument tilgjengeleg for ålmenta på Internett, skal opplyse kva for kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument.

Det følger av § 7 annet ledd bokstav a) at opplysninger underlagt taushetsplikt ikke skal gjøres tilgjengelig på Internett. Det samme gjelder etter bokstav c) de opplysninger som regnes som sensitive etter personopplysningsloven § 2 nr 8. Dette omfatter blant annet opplysninger om helseforhold og opplysninger om straffbare forhold (at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling). Slike opplysninger skal altså unntas selv om helsepersonellet ellers må finne seg i at navnet ikke er fjernet.

Videre skal ikke fødselsnummer (11-sifret), personnummer (5-sifret) eller annet nummer med tilsvarende funksjon (D-nummer) offentliggjøres. HPR-nummeret som alt autorisert helsepersonell står registrert under i HPR-registeret omfattes ikke av dette forbudet.

Publiseringen via OEP kommer i tillegg til den publiseringen Statens helsetilsyn selv foretar på sine hjemmesider av sentrale avgjørelser og eksempelsaker. Statens helsetilsyn praktiserer en anonymisering av helsepersonellet for publiseringen på sine egne hjemmesider.

Praksisen rundt offentliggjøring av navn på helsepersonellet, kombinert med at ilagte administrative reaksjoner ikke er underlagt taushetsplikt, utgjør også det rettslige grunnlaget for at tjenester som for eksempel www.legelisten.no. De tar seg imidlertid betalt med kr 29,- pr helsepersonell de tilgjengeliggjør slik informasjon om.

Vis mer

Vis mindre

3.5.3 Opplysninger som skal journalføres i postjournalen

Av Offentlighetsforskriften § 6 tredje ledd fremgår at innholdet i journaler som blir gjort tilgjengelig på Internett skal være i samsvar med Arkivforskriften § 2-7 første ledd annet punktum. I påvente av at Offentlighetsforskriften § 6 settes i kraft gjelder imidlertid Arkivforskriften generelt for innføring i postjournalen, også den journalutgaven som finnes i OEP. Arkivforskriften § 2-7 lyder:

§ 2-7. Opplysningar i journal- og arkivsystem

Innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentleg innsyn. Ved registrering av dokument i journalen skal ein føre inn følgjande:

a) journalføringsdato,

b) saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c) sendar og/eller mottakar,

d) opplysningar om sak, innhald eller emne,

e) dateringa på dokumentet.

I tillegg skal journalen innehalde arkivkode (etter arkivnøkkelen), ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte.

Er det ikkje mogleg å registrere eit dokument utan å røpe opplysningar som er undergitt lovheimla teieplikt, eller som allmenta elles ikkje kan krevje, kan det nyttast nøytrale kjenneteikn, utelatingar eller overstryking på den kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kan krevje innsyn i. Heil utstryking av ei innføring kan berre nyttast dersom det er nødvendig for ikkje å røpe opplysningar som er undergitt lovheimla teieplikt. For registrering av tryggingsgraderte dokument gjeld føresegner om informasjonstrygging § 4-10 til § 4-17 fastsette i medhald av tryggingslova. For registrering av vernegraderte dokument gjeld verneinstruksen § 8.

I arkivsystemet kan ein i tillegg registrere opplysningar som skal nyttast i den interne saksoppfølginga, t.d. om saksbehandlar, behandlingsfristar o.l. Andre opplysningar enn dei obligatoriske journalopplysningane, jf. første og andre ledd, treng ikkje takast med i den kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kan krevje innsyn i.

Dokument som høyrer til same saka, skal i journalen knytast i hop med felles saksnummer eller anna tilvising.

3.6 Behandlingen av tilsynssaker – saksbehandling og omfang

Fylkesmennene er førstelinjen med tilsynsansvaret for helse- og omsorgstjenester i fylket, og fører tilsyn med alle de 29 helsepersonellgruppene og annet personell som yter helse- og omsorgstjenester. De påpeker pliktbrudd og veileder helsepersonell og virksomheter i fylket. Fylkesmennene har hjemmesider på www.fylkesmannen.no. For landets 19 fylker finnes det 17 fylkesmenn, hvor henholdsvis fylkene Aust- og Vest-Agder og Oslo og Akershus har felles fylkesmann.

Statens helsetilsyn har overordnet faglig tilsyn med helse- og omsorgstjenester, og er overordnet organ for fylkesmennene. Administrative reaksjoner mot helsepersonell kan kun vedtas av Statens helsetilsyn. Fylkesmannen har selv myndighet til å avslutte en tilsynssak, men er ellers saksforberedende organ for Statens helsetilsyn i tilsynssaker etter helsepersonelloven kapittel 11 . I tilsynssaker hvor fylkesmannen er saksforberedende organ for Statens helsetilsyn skal de selv ikke ta stilling eller konkludere om helselovgivningen er brutt.

For å sikre mest mulig ensartet praksis har Statens helsetilsyn fastsatt flere veiledere for sin saksbehandling. I de årlige statsbudsjettene, senest i Statsbudsjettet for 2017 inntatt i Prop.1 S (2016-2017) for Helse- og Omsorgsdepartementet, kapittel 721, fastsetter Stortinget sine resultatmål for fylkesmennene og Statens helsetilsyn i form av krav til saksbehandlingstid. For 2017 er det fastsatt mål om maksimalt 5 måneder for fylkesmennene (tilsynssaker som avsluttes hos fylkesmennene) og 8 måneder for tilsynssaker i Statens helsetilsyn. Avhengig av sakens kompleksitet og omfang kan imidlertid saksbehandlingstiden i den enkelte sak likevel ta vesentlig lenger tid.

I 2015 avsluttet fylkesmennene 3 510 tilsynssaker rettet mot helse- og omsorgstjenester, mens Statens helsetilsyn behandlet totalt 490 tilsynssaker rettet mot helsepersonell, samt 102 tilsynssaker rettet mot virksomheter. Statens helsetilsyn tilbakekalte totalt 160 autorisasjoner, og begrenset 27. Totalt 20 helsepersonell fikk samme år ny autorisasjon uten begrensninger. Tilsammen 119 vedtak i tilsynssakene fra Statens helsetilsyn ble i 2015 behandlet av Statens helsepersonellnemnd som klagesak. Av disse omgjorde Statens helsepersonellnemnd helt eller delvis vedtaket i 7 saker, og opphevet og henviste 2 saker til ny behandling. (Kilder: Statsbudsjettet for 2017 og Årsrapport 2015 for Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten).

Alle administrative reaksjoner etter helsepersonelloven kapittel 11 regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som innebærer at saksbehandlingsreglene i lovens kapittel 4-6 (§§ 16-36) skal følges. Det samme gjelder begjæringer om påtale etter helsepersonelloven § 67, og pålegg i medhold av:

spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 (rettingspålegg overfor spesialisthelsetjenesten),
helse- og omsorgstjenesteloven § 5-9 (opplysningsplikt til Helsetilsynet og Fylkesmann),
helsetilsynsloven § 5 (rettingspålegg til virksomhet), eller
beslutninger om tvangsmulkt etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-2 (tvangsmulkt for manglende oppfylling av pålegg overfor spesialisthelsetjenesten).

Beslutninger fra fylkesmennene om å avslutte en tilsynssak er ikke et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven, jf pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a. Forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i kapittel 2 og 3 (§§ 6-16) gjelder likevel slike vedtak, og det er også et krav om at saksbehandlingen skal være forsvarlig.

Vis mer

Vis mindre

3.7 Enkeltvedtak med klagerett

Helsetilsynet må ta stilling til hvilke opplysninger i et dokument som er underlagt taushetsplikt og unntatt fra innsyn, og hvilke opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt og underlagt offentlighet. Denne vurderingen/ avgrensningen av de ulike dokumentene og opplysningene i et dokument, er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 32.

Fristen for å klage på unntatte opplysninger fra Helsetilsynet er tre uker. Klageorganet er Helse- og omsorgsdepartementet, men klagen sendes via Helsetilsynet.

3.8 Illustrasjon av gapestokken – hvordan dette virker i praksis

En gjennomgang av OEP når dette skrives viser at ved å angi for eksempel «tilbakekall sykepleier» i feltet «Sakstittel/dokumenttittel» under Avansert søk, og angi Statens helsetilsyn som valgt virksomhet, og velge «Alle år» gir et oversiktsbilde som viser en rekke dokumenter med sakstittel «Tilsynssak – sykepleier – og [nøyaktig navn på helsepersonellet]» for flere år tilbake. Dette søket gir når denne artikkelen skrives hele 813 treff i OEP.

Trykker man på den klikkbare teksten i kolonnen «Sakstittel» får man opp alle dokumenter som er lagt ut på OEP under dette saksnummeret, og man kan bestille alle dokumentene man vil i saken. Trykker man i stedet på den klikkbare teksten i kolonnen «Dokumenttittel», får man frem alle detaljer om det enkelte dokument som er lagt ut på OEP. Brukeren kan også fra denne siden bestille innsyn i dette dokumentet.

I feltet «Dokumenttittel» på resultatsiden fremgår typisk teksten «Melding om tilbakekall av autorisasjon som sykepleier» eller «Orientering om at tilbakekall av autorisasjon som sykepleier vurderes – sykepleier [nøyaktig navn], «saksnummeret, dokumentdatoen, hvem som er avsender og mottaker. Her er «katta ute av sekken» hvor helsepersonellet angis med fullt navn på internett, sammenholdt med

Helt til høyre har man mulighet til å trykke «Legg i kurv», på alle dokumenter man ønsker, og så angi hvilken e-postadresse man ønsker dokumentene sendt til. Innsynsbegjæringen sendes da til Statens helsetilsyn for besvarelse. Svar i form av oversendelse av dokumentet i pdf-format foreligger så i løpet av 1-5 uker.

Søkemulighetene gir også anledning til å søke på andre reaksjonsformer (advarsel, suspensjon, begrensning etc), søk innenfor bestemte tidsintervaller (for eksempel kun siste år), samt søk på konkret angitte navn på helsepersonell.

Vis mer

Vis mindre

4. Justisdepartementets lovavdeling

4.1 Nærmere om Lovavdelingen

Justisdepartementet lovavdeling (Lovavdelingen) er regjeringens og sentralforvaltningens ekspertorgan, og inngår organisatorisk som en avdeling i Justis- og beredskapsdepartementet. Avdelingen ble etablert så lang tilbake som 1885, og det arbeider omtrent 40 jurister der under ledelse av ekspedisjonssjef Knut Helge Reinskou. Lovavdelingen skal bidra til å sikre tilstrekkelig kvalitet i lovgivningen, og har ansvar for teknisk kvalitet i lovverket. Avdelingen gir også juridiske råd til regjeringen og departementene. Alle lovforslag, med unntak av skattelovforslag som Skattelovavdelingen i Finansdepartementet håndterer selv, skal forelegges Lovavdelingen for lovteknisk gjennomgåelse.

Forskrifter blir normalt ikke gjenstand for noen slike lovteknisk gjennomgåelse, med mindre forskriften er spesielt viktig og kapasiteten i Lovavdelingen tillater det (for eksempel flere forskrifter knyttet til petroleumslovgivningen og trafikkreglene). Lovavdelingen representerer også Norge i en rekke ulike internasjonale fora, blant annet Europarådet, FN, EU og WTO (World Trade Organization).

En viktig del av Lovavdelingens oppgaver er å besvare henvendelser, i hovedsak fra andre departementer, om hvordan lovverket skal forstås. Svarene fra Lovavdelingen gis i form av en tolkingsuttalelse, som nyter stor respekt som norm-/retningsgivende avklaring for departementene. Denne virksomheten betegnes også «responsavirksomhet». Lovavdelingens uttalelser nyter også en betydelig rettskildemessig vekt, spesielt på rettslige spørsmål knyttet til avdelingens primærområder; alminnelig forvaltningsrett (herunder forvaltningsloven og offentlighetsloven).

Vis mer

Vis mindre

4.2 Ny offentlighetslov fra 2009

Flere av de uttalelsene som det er vist til i denne artikkelen er avgitt før 1.1.2009, hvor ny offentlighetslov trådte i kraft. Den nye offentlighetsloven styrket retten til innsyn i saksdokumentene i forvaltningen. Den nye offentlighetsloven gjelder alle dokumenter hos alle organer som er omfattet av offentlighetsloven, uavhengig av hvor gammelt dokumentet er. Henvisningene i Lovavdelingens uttalelser til lovbestemmelsene i den gamle offentlighetsloven, er i denne artikkelen oppdatert ved angivelse i parentes til dagens bestemmelse.

4.3 Hvorfor har helsepersonell et svakere vern?

I utgangspunktet gjelder taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd også for offentlig ansatt helsepersonell. Ettersom helsepersonell skal vareta allmenne interesser, er imidlertid taushetsplikten for opplysninger knyttet til arbeid for det offentlige snevrere enn det som ellers gjelder.

Pasienter som er omtalt i de samme sakene er i denne egenskap for eksempel ikke offentlig ansatt, og nyter et sterkere vern i form av full taushetsplikt.

Justisdepartementets Lovavdeling fastslo allerede den 8.7.2005 at selve opplysningen om at et helsepersonell har fått tilbakekalt eller suspendert sin autorisasjon som helsepersonell, ikke er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1. Denne opplysningen er med andre ord ikke å anse som «noens personlige forhold». Dette får som konsekvens at opplysninger om navn på helsepersonell blir registrert i postjournalen som gjøre tilgjengelig over OEP.

Det som imidlertid kan være underlagt taushetsplikt som «noens personlige forhold» er bakgrunnen for/årsaken til suspensjonen eller tilbakekallet. Et eksempel på et forhold som kan være taushetsbelagt kan være at en psykolog har fått tilbakekalt sin autorisasjon på grunn av seksuelt misbruk av en pasient.

Offentlig ansattes mer begrensede taushetsrettslige vern er også relativisert i flere dimensjoner. Jo høyere stilling den offentlige ansatte har, og jo viktigere det er at personen i den aktuelle stillingen har allmenn tillit, jo mindre er det taushetsrettslige vernet. Det har også betydning hvor nært knyttet til stillingen de aktuelle opplysningene er.

Det er normalt kun opplysninger som knyttes til utføringen av arbeid for det offentlige som er underlagt en slik snevrere taushetsrettslig vern. Flere grupper offentlig ansatte, herunder helsepersonell, utfører imidlertid samfunnsoppgaver som er av en slik karakter at allmennheten også har en legitim interesse i å kunne gjøre seg kjent med enkelte handlinger som har funnet sted utenfor tjenesten. Helsepersonelloven § 56 innebærer at helsepersonell også kan ilegges advarsel på grunnlag av private handlinger/ unnlatelser som er av en slik art at det i vesentlig grad svekker tilliten til helsepersonellet eller helse- og omsorgstjenesten. Autorisasjonen, lisensen og spesialistgodkjenningen kan også tilbakekalles med hjemmel i helsepersonelloven § 57 hvis handlinger/ unnlater utenom arbeidsforholdet representerer en atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen.

På side 83 i Veilederen til offentlighetsloven punkt 6.2.3.2 fra 11.1.2010 er vernet offentlig ansatte tjenestemenn – herunder helsepersonell – beskrevet slik:

At ein offentleg tenestemann har fått ein tenesterelatert reaksjon, som til dømes avskil, blir ikkje rekna som eit personleg tilhøve. Det vil òg vere høve til å opplyse om den direkte årsaka til reaksjonen, til dømes at personen har utvist grov uforstand i tenesta, medan opplysningar om den nærare bakgrunnen for handlingane derimot vil vere omfatta av teieplikt dersom desse opplysningane seier noko om tenestemannens personlege karakter.

Det vil heller ikkje vere teieplikt for opplysningar om at ein tenestemann har gjort seg skuldig i straffbare handlingar i tenesta og kva reaksjon dette har ført til, anten det gjeld administrative eller strafferettslege reaksjonar. Nærare opplysningar om personlege eigenskapar hos gjerningsmannen vil derimot falle inn under teieplikta. Det same gjeld nærare skildringar av handlingane og bakgrunnen for desse, i den grad slike opplysningar vil vere eigna til å karakterisere vedkomande som person, jf. førre avsnitt. Dette må vurderast konkret i den enkelte saka.

Veilederen er uttrykk for hvordan Lovavdelingen mente at bestemmelsene i offentlighetsloven og tilhørende Offentlighetsforskriften skulle praktiseres. Denne generelt formulerte veilederen er utdypet i flere konkrete uttalelser fra Lovavdelingen, som er gjennomgått i det følgende.

Både den regionale tilsynsmyndigheten hos Fylkesmennene og den overordnede nasjonale tilsynsmyndigheten Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) er offentlige forvaltningsorganer som er omfattet av bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven, jf forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 2 første ledd bokstav a). Helseforetak er også omfattet av disse lovene. Det samme gjelder for Statens helsepersonellnemnd, samt offentlige institusjoner som skoler, universiteter, sykehjem og lignende.

Vis mer

Vis mindre

4.4 Tolkningspraksis fra Justisdepartementets Lovavdeling

4.4.1 Generelt om Lovavdelingens uttalelser

Det er særlig følgende publiserte uttalelser fra Lovavdelingen som er sentrale og bidrar til å kaste lys over hvordan regelverket er å forstå:

Når helsepersonell havner i gapestokken

Sentrale uttalelser fra Lovavdelingen knyttet til OEP og helsepersonell
(Kronologisk liste)

Dato	Tittel	Saksnummer	Mottaker
16.07.2002	§ 13 – Elever med rusproblemer i helsefag – forhold til taushetsplikten	2000/11729	Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet
16.07.2004	Avklaring av forholdet mellom personopplysningsloven og offentlighetsloven	2004/4600	Datatilsynet
08.07.2005	§ 13 – Tolkning av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 – tilsynssaker mot helsepersonell	2005/3575	Helse- og omsorgsdepartementet
24.08.2010	§ 13 – Skjerming av navn på offentlige postjournaler	2009/4822	Statens helsetilsyn
19.01.2011	§ 13 – Taushetsplikt knyttet til opplysninger om tilbakekall av autorisasjon som helsepersonell	2010/7696	Helse- og omsorgsdepartementet

Lovavdelingen har i tolkningsuttalelse av 24.8.2010 tatt stilling til ulike spørsmål knyttet til skjerming av navn på offentlige postjournaler, herunder skjerming av navn på helsepersonellet. Dette er viktige spørsmål etter at Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) fra 2009 medførte at opplysningene i postjournalen ble gjort elektronisk tilgjengelig fra Internett.

Når en tilsynssak er kommet i gang uten at helsepersonellet er direkte involvert som mottaker av noe korrespondanse, blir normalt ikke helsepersonellet identifisert med navn. Ved brev direkte til helsepersonellet følger det imidlertid av Arkivforskriften § 2-7 første ledd, annet punktum bokstav c) at sender og/eller mottaker skal angis i postjournalen.

Arkivforskriften § 2-7 annet ledd hjemler unntak fra registrering av helsepersonellets navn, hvis det ville røpe opplysninger som er underlagt taushetsplikt, eller som allmennheten ellers ikke kan kreve. De to mest praktiske og aktuelle unntakene for helsepersonell er taushetsplikten Statens helsetilsyn skal ivareta overfor helsepersonellet i tilsynssaker etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1, og unntak for dokument om lovbrudd som Statens helsetilsyn kan ivareta etter offentlighetsloven § 24 annet ledd. Opplysninger om lovbrudd kan også være omfattet av lovbestemt taushetsplikt, se kapittel 3.1.

Statens helsetilsyn må konkret vurdere om helsepersonellets navn skal skjermes i den enkelte tilsynssak. I forhold til tjenesterelaterte reaksjoner overfor helsepersonellet som offentlig tjenestemann fremgår det imidlertid:

At en offentlig tjenestemann har fått en tjenesterelatert reaksjon, blir i utgangspunktet ikke regnet som et personlig forhold etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, jf Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3.2 side 83 og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave side 249-250. Uavhengig om saken gjelder offentleg eller privat helsetjeneste, dreier det seg om et yrke som det er knyttet særlig tillit til. Dette trekker i samme retning. De unntaksmulighetene etter offentleglova som er nevnt ovenfor, vil formodentlig heller ikke være aktuelle når saken er avsluttet med en advarsel etter helsepersonelloven § 56. Ut over tilfeller der det er nødvendig for å hindre at taushetsbelagte opplysninger røpes gjennom krysskobling med andre informasjonskilder, ser vi dermed ikke at det er grunnlag for generelt å skjerme helsepersonellets navn i journalen ved vedtak om advarsel.

Kommer Statens helsetilsyn til at navnet på helsepersonellet skal skjermes, fremgår det av uttalelsen av 24.8.2010 at dette kan mest hensiktsmessig gjøres ved å sladde navnet på helsepersonellet, hvor det kan gis innsyn i det underliggende dokumentet ved å sladde tilsvarende.

Vis mer

Vis mindre

4.4.2 Straffbare forhold begått i nærings- eller forretningsforhold ikke unntatt

I en uttalelse av 8.7.2005 la Lovavdelingen til grunn at opplysninger om straffbare forhold begått i nærings- eller forretningsforhold (utenfor helsepersonellets private sfære) som hovedregel ikke var omfattet av den forvaltningsmessige taushetsplikt. Denne uttalelsen ble avsagt før ny offentlighetslov trådte i kraft fra 2009, hvor allmennhetens innsynsrett i forvaltningens dokumenter ble styrket. Det er derfor ingen grunn til å legge en annen og strengere fortolkning til grunn etter dagens regelverk i avgrensningen mellom forvaltningsloven og offentlighetsloven.

I senere uttalelser fra Lovavdelingen fra perioden etter 1.1.2009 har Lovavdelingen sluttet seg til denne tidligere prinsipputtalelsen, se uttalelse av 19.1.2011:

Når det gjelder opplysninger om straffbare handlinger eller andre lovbrudd, begått utenfor den private sfære, men i nærings- eller forretningsforhold, er det uttalt i Justisdepartementets Veileder i offentlighetsloven (G-0354 B), på s. 60, at det trolig skal mye til før slike opplysninger vil være omfattet av taushetsplikten. Lovavdelingen mener at dette også må være utgangspunktet i forhold til opplysninger om straffbare handlinger og andre lovbrudd som er begått av helsepersonell under utførelsen av eller i forbindelse med deres tjeneste. Vi antar at mange tilsynssaker vil ha sin bakgrunn i forhold som er straffbare eller andre lovbrudd. I tilfelle der tilsynssaken har sin bakgrunn i forhold som ikke er straffbare og som heller ikke representerer et lovbrudd, må det samme utgangspunktet legges til grunn.

Også Sivilombudsmannen har sluttet seg til tilsvarende prinsipper i sak SOMB-2006-28 gjengitt i årsmeldingen for 2006 på side 126 vedrørende tap av autorisasjon for en psykolog.

4.4.3 Mulig taushetsplikt for sensitive bakenforliggende årsaker

Lovavdelingen presiserte i sin uttalelse av 8.7.2005 at den manglende taushetsplikten kun gjaldt opplysninger om det er begått et lovbrudd eller andre misligheter i tjenesten og hva dette består i. De nærmere bakenforliggende årsakene vil være taushetsbelagt hvis de regnes som sensitive:

Vi presiserer at det ovenstående bare gjelder opplysninger om at det er begått lovbrudd eller andre misligheter i tjenesten og hva dette består i. Opplysninger om de bakenforliggende årsaker til og mer detaljerte opplysninger omkring forholdet vil være underlagt taushetsplikt, dersom disse er sensitive, f.eks. opplysninger om sykdom, sosiale eller personlige problemer eller andre opplysninger som gjelder vedkommendes personlige egenskaper.

Hvilken type forhold det dreier seg om vil ha betydning for taushetsplikten. I eksempelet som nevnes i HODs brev om [helsepersonell] som har skrevet ut preparater til seg selv, vil f.eks. denne opplysningen isolert sett gi sterke indikasjoner på sykdom eller medikamentmisbruk, som vil være taushetsbelagte opplysninger. Etter vår vurdering tilsier dette at en opplysning om at helsepersonell ulovlig har skrevet ut medikamenter til egen bruk vil være taushetsbelagt. Dette kan stille seg annerledes hvis det gis opplysninger om ulovlig foreskriving av medikamenter uten at det opplyses til hvem.

4.4.4 Ikke taushetsplikt for opplysninger om ilagte administrative reaksjoner

Selve opplysningene om at man har eller ikke har en autorisasjon som helsepersonell vil ikke være omfattet av taushetsplikten, i henhold til Lovavdelingens uttalelse av 8.7.2005. Det samme må gjelde om det er tale om lisens eller spesialistgodkjenning:

Opplysninger om en person har en autorisasjon som helsepersonell eller om vedkommendes autorisasjon er suspendert eller inndratt, vil ikke være underlagt taushetsplikt.

4.4.5 Varierer mellom ulike typer helsepersonell

Lovavdelingen kom i uttalelsen av 8.7.2005 til at det vil være forskjeller mellom ulike typer helsepersonell, avhengig av om allmennhetens tillit er særlig viktig. Det gjelder strengere regler for å kunne skjerme navn til for eksempel leger og psykologer enn for eksempel sykepleiere:

Hva slags helsepersonell det er tale om, vil også ha vurdering [betydning, min korrigering] for spørsmålet om det foreligger taushetsplikt. Opplysninger om misligheter begått av helsepersonell hvor allmennhetens tillit er særlig viktig, f.eks. leger og psykologer, vil således oftere ikke være omfattet av taushetsplikten enn tilsvarende opplysninger som gjelder helsepersonell på et lavere nivå, f.eks. sykepleiere, hjelpepleiere og legesekretærer. Innenfor de ulike yrkesgrupper vil det også ha betydning hvilket stillingsnivå vedkommende har, slik at taushetsplikten vil være snevrere for høyere stillinger. På samme måte vil taushetsplikten generelt være snevrere for yrkesgrupper som er underlagt en autorisasjonsordning enn for grupper som ikke er det, fordi en autorisasjon vil ha betydning for allmennhetens generelle tillit til yrkesgruppen.

4.4.6 Uavhengig av helsepersonellets arbeids-/virksomhetsmessige status

Uttalelsen tar også stilling til en viktig avgrensning av om helsepersonellet er ansatt i det offentlige, private eller driver selvstendig næringsvirksomhet:

Etter vår vurdering har det ikke noen betydning for taushetsplikten om helsepersonellet er ansatt i det offentlige, private eller er selvstendig næringsdrivende, i hvert fall så lenge det er tale om yrkesgrupper som er underlagt en autorisasjonsordning. I disse tilfellene har det etter vår mening heller ikke betydning om virksomheten er offentlig finansiert. Et sentralt moment i vurderingen av om det foreligger taushetsplikt er hvor viktig allmennhetens tillit er for den aktuelle stillingen eller yrkesgruppen. For autorisert helsepersonell kan vi ikke se at det har noen betydning i forhold til dette momentet om f.eks. en lege er offentlig eller privat ansatt.

Dette innebærer at tilsvarende vurderinger vil være aktuelle i tilsynssaker mot leger, fotterapeuter og tannleger selv om disse kun driver selvstendig næringsvirksomhet i egen klinikk uten offentlig finansiering/ tilskudd.

4.4.7 Tjenstlige handlinger, men også flere alvorlige forhold utenfor tjeneste

Helsepersonell som begår straffbare handlinger utenfor virksomheten som helsepersonell, men som er av en slik karakter at de får innvirkning på deres offentlige autorisasjons- eller lisensforhold som helsepersonell i en tilsynssak, risikerer at dette får som konsekvens at forholdet ikke omfattes av taushetsplikten og følgelig ikke skjermes fra innsyn:

Det ovennevnte tar sikte på tilfeller der lovbruddet eller mislighetene er begått under utførelsen eller i forbindelse med vedkommendes tjeneste. Lovbrudd eller andre misligheter begått av helsepersonell utenfor tjenesten står i forhold til taushetsplikten i utgangspunktet i samme stilling som tilsvarende handlinger begått av andre personer i den private sfære. Dersom vedkommendes handlinger begått i den private sfære sier noe om hans egnet som lege e.l., vil imidlertid dette tilsi at taushetsplikten er snevrere enn den ellers ville vært, f.eks. i et tilfelle der en barnelege begår seksuelle overgrep mot egne eller andres barn på fritiden.

4.4.8 Innledende mistanker i en tilsynssak

Hvor i saksbehandlingen Statens helsetilsyn har kommet, vil også ha betydning for tilsynets vurderinger. Hvis det er tidlig i saken, og opplysningene kun er ikke verifiserte påstander eller mistanker som det knytter seg begrunnet usikkerhet til, kan opplysningene være underlagt taushetsplikt inntil dette er verifisert. I så fall skal opplysningene skjermes i postjournalen, både i den alminnelige postjournalen og i den varianten som publiseres på Internett:

Tidspunktet for når det er aktuelt å gi innsyn, vil også kunne ha betydning for spørsmålet om det foreligger taushetsplikt. Vi antar at det på et tidlig stadium i en tilsynssak ofte vil knytte seg usikkerhet til om beskyldninger eller mistanker medfører riktighet. Hvis det knytter seg begrunnet usikkerhet til alvorlig mistanker eller beskyldninger, som f.eks. gjelder overgrep mot pasienter, tilsier dette etter Lovavdelingens vurdering at opplysningene anses underlagt taushetsplikt inntil de er bekreftet, typisk til da det er fattet vedtak i saken. Uavhengig av spørsmålet om taushetsplikt mener vi at man i slike tilfelle[r] bør benytte andre unntakshjemler, f.eks. offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5, inntil mistanken er bekreftet eller avkreftet.

4.4.9 Negative konsekvenser for senere jobbmuligheter

Det forhold at offentlig tilgjengelige opplysninger om tidligere suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon vil kunne ha negative konsekvenser for helsepersonellets senere jobbmuligheter, levnes ingen vekt som argument:

Helse- og omsorgsdepartementet har i henvendelsen hit vist til at det å gi potensielle arbeidsgivere opplysninger om tidligere suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon i praksis kan ha negative konsekvenser for vedkommende helsepersonells jobbmuligheter. Til dette bemerkes at forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 primært har til formål å hindre at følsomme opplysninger om det som hører privatlivet til, blir gjort kjent for uvedkommende. I den grad en opplysning er underlagt taushetsplikt etter § 13 første ledd nr. 1, vil dette som utgangspunkt også være til hinder for at forvaltningen utleverer opplysningen til potensielle arbeidsgivere. Å ivareta den enkeltes muligheter til sysselsetting kan neppe i seg selv anses som et sentralt hensyn ved tolkningen av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. I denne forbindelse nevner vi at både arbeidsmiljøloven § 13-4 og likestillingsloven § 4 tredje ledd nedsetter forbud mot innhenting av visse opplysninger om arbeidstakeren i forbindelse med ansettelse.

4.4.10 Domstolsbehandling av tilsynssaken

Skulle saken mot helsepersonellet bli behandlet i en rettssak, vil normalt dommen bli offentlig. Fra dette tidspunktet følger det av forvaltningsloven § 13 a nr 3 at opplysningene i tilsynssaken ikke lenger vil være taushetsbelagt:

I en del tilfeller vil forholdet som er bakgrunnen for en tilsynssak også bli behandlet i en rettssak. I slike tilfeller vil ofte dommen i rettssaken bli offentlig. På det tidspunkt det foreligger en offentlig dom i saken, vil ikke lenger opplysninger i tilsynssaken som også fremgår av dommen være taushetsbelagte, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

4.4.11 Senere tilbakeført autorisasjon

I en senere uttalelse av 19.1.2011 har Lovavdelingen på generelt grunnlag tatt stilling til om opplysningene om tilbakekall av autorisasjon som helsepersonell, samt opplysninger om årsaken til tilbakekallet, fortsatt er underlagt taushetsplikt, i tilfeller hvor helsepersonellet senere har fått autorisasjonen tilbake. Uttalelsen konkluderer med at det ikke gjelder noen andre regler der helsepersonellet senere har fått autorisasjonen tilbake:

Vi antar på denne bakgrunn at opplysninger om suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon som helsepersonell ikke er undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, heller ikke der vedkommende senere har fått autorisasjonen tilbake.

For ordens skyld minner vi om at det at en opplysning ikke er undergitt taushetsplikt, ikke innebærer at den trenger å gis ut utover det som følger av offentleglova eller annet regelverk om opplysningsplikt.

Av Lovavdelingens begrunnelse fremgår at den senere utviklingen i saken ikke kan medføre noen endring i hva som anses som «noens personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1:

Spørsmålet blir etter dette om en opplysning om suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon likevel må anses underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 dersom vedkommende helsepersonell i mellomtiden har fått autorisasjonen tilbake. Vi har vanskelig for å se at det er rettskildemessige holdepunkter for en slik tolkning. Begrepet «noens personlige forhold» i § 13 første ledd nr. 1 gir anvisning på en grensedragning mellom det som tilhører henholdsvis den offentlige og den private sfære. I visse tilfeller åpner forvaltningsloven for at opplysninger som i utgangspunktet må anses å gjelde «noens personlige forhold», likevel ikke skal anses underlagt taushetsplikt, jf. § 13 a nr.1 og 3. Derimot inneholder forvaltningsloven ingen bestemmelser som går ut på at opplysninger som i utgangspunktet ikke er underlagt taushetsplikt, på grunn av en senere utvikling likevel skal anses å gjelde «noens personlige forhold» i relasjon til § 13 første ledd nr. 1. Et slikt tolkningsresultat ville også gi et nokså tilfeldig vern for den opplysningen angår, fordi allmennheten i mellomtiden gjerne vil ha hatt full anledning til å gjøre seg kjent med opplysningen på lovlig vis, for eksempel gjennom å begjære innsyn i offentlige dokumenter hvor opplysningen er inntatt.

Vis mer

Vis mindre

5. Statens helsetilsyns redegjørelse for egen skjermingspraksis

5.1 Helsetilsynets brev 28.3.2014 i sak 2012/1150

Statens helsetilsyn har i sitt brev 28.3.2014 i en sak knyttet til en psykolog generelt redegjort for sin skjermingspraksis:

«Generelt om Statens helsetilsyns skjermingspraksis

Det er høy bevissthet i etaten om å hindre at sensitiv informasjon kommer på avveie.

For opplysninger om påklaget helsepersonell må det skilles mellom såkalte «personlige forhold» om helsepersonellet, og opplysninger som angår yrkesutøvelsen. At det er opprette tilsynssak mot et helsepersonell anses ikke som et personlig forhold. Vedtak i tilsynssaker er også offentlige opplysninger. Derimot kan årsakene til vedtakene være personlige forhold, og slike opplysninger skal skjermes fra offentlig journal. Det er her faren for uheldig krysskobling kan komme inn ved at ulike etater som behandler samme sak har ulik skjermingspraksis.
Problemet er tatt opp på generelt grunnlag med fylkesmennene og som nevnt over har Statens helsetilsyn og Fylkesmannen i Hordaland praktisert lik skjermingspraksis i dette tilfellet.

Statens helsetilsyn har for øvrig tatt opp problemet med skjerming av navn på offentlige journaler i brev av 02.07.2009 til Justisdepartementets lovavdeling. Svarbrev derfra av 24.08.2010 konkluderer med at «vi ser dermed ikke at det er grunnlag for å skjerme helsepersonellets navn i journalen ved vedtak om advarsel.» Spørsmålet om lovligheten av å offentliggjøre navn på helsepersonell som får tilbakekalt autorisasjon eller forskrivningsrett var aldri oppe til diskusjon.»

5.2 Datatilsynets kommentarer til Helsetilsynets skjermingspraksis i sak 2012/1150

I samme sak har Datatilsynet i brev 4.7.2014 gitt sine kommentarer til dette brevet fra Statens helsetilsyn:

«Om helsetilsynets praksis

Vi har vurdert redegjørelsen fra Statens helsetilsyn, sendt [advokatfirma] den 28. mars 2014, og tillater oss å gi noen merknader til denne.

Offentliggjøring

Vi er enige i at det kun er årsakene til et eventuelt varsel eller vedtak som kan være å anse som «personlige forhold» og derved underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2 [skal være § 13 første ledd nr 1]. Det vises her også til Justis- og beredskapsdepartementets prinsipputtalelse av 24. august 2009 [skal være 24. august 2010], som slår fast at opplysninger om tjenesterelaterte reaksjoner ikke er regnet som personlig forhold for det aktuelle helsepersonellet.

Dersom årsakene til et varsel eller vedtak klart fremkommer ved en henvisning til en konkret hjemmel, bør opplysningene om hjemmelen etter vår vurderingen underlegges tilsvarende taushetsplikt og unntas offentlighet.

Publisering

Selv om dokumentene er offentlige, vil vi minne om at offentlegforskrifta § 7 oppstiller forbud mot at visse opplysninger fra dokumentene publiseres på Internett. Forbudet får tilsvarende anvendelse for offentlig elektronisk postjournal, jf forskriftens § 6 fjerde ledd.

Det følger av § 7 annet ledd bokstav c, at det ikke skal publiseres opplysninger som er sensitive i henhold til personopplysningslovens § 2 nr 8. Publiseringsforbudet omfatter derved opplysninger om helseforhold og opplysninger om at noen har vært mistenkt, siktet eller dømt for en straffbar handling. Dersom slike opplysninger klart fremkommer ved en henvisning til en konkret hjemmel for et varsel eller vedtak, bør hjemmelen etter vår vurdering underlegges tilsvarende publiseringsforbud.»

Det skal her bemerkes at Datatilsynet i sin begrunnelse synes å ha oversett at Offentlighetsforskriften § 6 ikke er satt i kraft ennå.

6. Helsefagelever med rusproblemer

6.1 Rett til å varsle Statens helsetilsyn

Lovavdelingen har i sin uttalelse av 16.7.2002 tatt stilling til om videregående skoler, som utdanner elever som kan få autorisasjon som helsepersonell etter avsluttet opplæring, har rett til å varsle Statens helsetilsyn om elevers rusproblemer.

Av de totalt 29 autoriserte helsepersonellgrupper etter helsepersonelloven § 48, har følgende 6 helsepersonellgrupper sin utdannelse på videregående skoles nivå. Bokstavhenvisningen viser til aktuell bestemmelse i helsepersonelloven § 48 første ledd:

a) ambulansearbeider
b) apotektekniker
f) helsefagarbeider
g) fotterapeut
i) helsesekretær
j) hjelpepleier (ikke tildelt nye autorisasjoner siden 1.6.2011)
o) omsorgsarbeider (ikke tildelt nye autorisasjoner siden 1.6.2011)
w) tannhelsesekretær

(For en oversikt over samtlige helsepersonells utdanningsbakgrunn vises til forfatterens ressurssider på nettsiden http://jusboka.no/helse-norge/autorisert-helsepersonell/).

I medhold av legemiddelloven § 25 foreligger det en opplysningsrett til å gi Statens helsetilsyn opplysninger om mulig misbruk av narkotika:

§ 25. Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger om mulig misbruk av narkotika gis til Statens helsetilsyn.

Leger, tannleger, veterinærer, apotekere og apotekbestyrere, psykologer, edruelighetsnemnder og politiet er pliktig til på anmodning å gi Statens helsetilsyn opplysninger om bestemte personers mulige misbruk av narkotika, eller om andre bestemt angitte tilfeller av misbruk eller overtredelse av bestemmelser i lov eller forskrifter om disse varer. I sak om straff eller inndragning p.g.a. overtredelse av slike bestemmelser kan retten uten hinder av straffeprosessloven8 § 119 motta vitneprov om disse forhold.

Opplysninger om misbruk som er gitt til Statens helsetilsyn i henhold til denne paragraf, eller som det på annen måte har fått kjennskap til, kan uten hinder av taushetsplikt gis til leger, apotek, psykologer, edruelighetsnemnder og, dersom det foreligger mistanke om lovstridig handling, til politiet.

Bestemmelsen sier ikke uttrykkelig noe om hvem som kan gi opplysninger etter første ledd. I nevnte uttalelse av 16.7.2002 kom Lovavdelingen til at den videregående skolen som utdanner helsepersonell som ved endt utdanning kan søke om godkjenning som helsepersonell, har skolen anledning til å varsle Statens helsetilsyn etter legemiddelloven § 25 første ledd:

Legemiddelloven § 25 bestemmer at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger om mulig misbruk av narkotika mv. gis til Statens Helsetilsyn. Skolen har taushetsplikt etter forvaltningslovens regler. Etter forvaltningsloven § 13 f annet ledd vil regler om opplysningsplikt eller rett i særlovgivning som klart bestemmer at lovbestemt taushetsplikt ikke skal gjelde, gå foran forvaltningslovens bestemmelser. Dersom opplysningsretten etter legemiddelloven § 25 gjelder for skolen, vil den gå foran taushetsplikt disse måtte ha etter forvaltningsloven.

Legemiddelloven § 25 spesifiserer ikke nærmere hvem det er som har rett til å gi opplysninger til Statens Helsetilsyn etter første ledd. Hvem som har opplysningsplikt er uttømmende regulert i annet ledd, og det kan tale for å tolke første ledd forholdsvis vidt. Det er likevel naturlig at det er instanser som ellers rapporterer til Statens Helsetilsyn og som i sitt arbeid får pålitelig kunnskap om mulig misbruk av narkotika, som i utgangspunktet omfattes av første ledd. Når den videregående skolen utdanner personer som ved endt utdanning kan søke om godkjenning som helsepersonell, finner Lovavdelingen det naturlig at de omfattes av opplysningsretten etter § 25 første ledd.

De har imidlertid ingen plikt til dette, siden de ikke er omfattet av gruppen med opplysningsplikt etter annet ledd.

Også denne gruppen av nyutdannede helsepersonell som blir innrapportert til Statens helsetilsyn for et mulig rusmisbruk, vil bli underlagt Statens helsepersonells skjermingspraksis. Men i slike tilfeller vil helsefagstudentens/ helsepersonellets rusmisbruk måtte anses som taushetsbelagte opplysninger som skal skjermes etter taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1, jf offentlighetsloven § 13 første ledd. Identiteten til studenten/ helsepersonellet tillates i så fall heller ikke gjort tilgjengelig på internett, jf Offentlighetsforskriften § 7 annet ledd.

Vis mer

Vis mindre

6.2 Rett til å varsle praksissteder (helseinstitusjoner)

I samme uttalelse av 16.7.2002 har Lovavdelingen tatt stilling til om videregående skoler har rett til å varsle praksissteder (helseinstitusjoner) om elever med rusproblemer, uten samtykke fra eleven. For elever som tar helse- og sosialfag i videregående skole, og som i den forbindelse utplasseres i helse- omsorgsinstitusjoner, oppstår spørsmålet om skolen kan informere institusjonen hvis de har kunnskap om at eleven har eller har hatt rusproblemer.

Lovavdelingen konstaterte at forvaltningslovens bestemmelser kom til anvendelse for de videregående skolene, der annet ikke er bestemt, jf opplæringsloven § 15-1. Opplysninger om en elevs rusproblemer vil normalt være opplysninger som er omfattet av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1 som «noens personlige forhold».

Lovavdelingen kom i den forbindelse til at den videregående skolen hadde adgang til slik utlevering, dog uten at det var noen opplysningsplikt:

Etter det opplyste fremgår det av læreplanen for helse og sosialfag i videregående opplæring at elevene som tar helse- og sosialfag skal utplasseres i helse- og omsorgsinstitusjoner. For de videregående skolene er det dermed en oppgave å sørge for at slik utplassering kan finne sted. Dette forutsetter et samarbeid og tillitsforhold mellom skolene og de aktuelle institusjonene. I den grad institusjonenes krav om opplysninger om rusmisbruk ikke går ut over det som må anses for rimelig i lys av institusjonenes ansvar for å ivareta pasientenes eller klientenes behov, antar vi at skolene i medhold av fvl. 13 b første ledd nr. 2 og, for så vidt gjelder offentlige institusjoner, nr. 5, har rett til å gi opplysninger om elevers rusmisbruk uavhengig av taushetsplikt.

Lovavdelingen understreker at det i disse tilfellene vil dreie seg om en rett og ikke en plikt til å informere. Det er grunn til å vurdere grundig i hvert enkelt tilfelle om det er nødvendig å gi opplysningene ut fra hvor sikre opplysninger skolen har, om misbruket fortsatt pågår osv.

Vis mer

Vis mindre